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暫停執行代表職務的立法思考

來源:燕趙人民代表網   作者:汪洋 滕修福  2020-4-22 9:54:52

  朋友圈有人大工作者咨詢:“該縣某一人大代表涉嫌犯罪被縣人大常委會許可逮捕并羈押,依法應當暫停執行代表職務,是否需要縣人大常委會作出決定?”對此,有網友認為暫停執行代表職務有法定情形,無須人大常委會進行決定;有網友則認為,暫停執行代表職務與人大許可權的行使是一致的,人大常委會依法作出許可決定的同時,可以一并作出暫停執行代表職務的決定。

  筆者認為,暫停執行代表職務是法定情形下的必然后果,本級人大常委會依法需要知曉,但不宜作出決定。

  關于暫停執行代表職務的法定情形。依據代表法第四十八條之規定,各級人大代表“(一)因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的;”或“(二)被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權利,正在服刑的! 暫時停止其執行代表職務。

  這里需要注意的是,不是一“羈押”或一“服刑”就暫停執行代表職務,而是有法定限制前提的。

  關于“羈押”,是指司法機關把尚未判決的犯罪嫌疑人、被告人關押在看守所或其他規定場所,限制其人身自由的一種執行強制措施的方法;是一種逮捕、拘留決定以后的,依附于拘留、逮捕的剝奪公民人身自由的當然狀態,不是一種獨立的強制措施。人大代表被羈押暫停執行代表職務的法定前提是“因刑事案件”,即逮捕或刑事拘留。因此,不應該包括行政拘留、司法拘留等的羈押措施。關于這一點,全國人大法工委2004年9月14日在“關于暫停執行代表職務的法定情形的答復”中明確:“根據有關法律的規定,還有一些其他限制人身自由的措施包括:監視居住、取保候審、行政拘留、民事訴訟中的司法拘留。監視居住、取保候審,是部分限制人身自由的強制措施,行政拘留和司法拘留在一定期限內限制人身自由,期限一般在十五天以下。對代表實施上述幾種限制人身自由的措施,《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》未規定暫時停止代表職務,不宜暫時停止代表執行職務。如遇上述情況,可以酌情處理。不影響代表執行職務的,代表仍然可以參加代表大會或者閉會期間的活動,執行代表職務。代表無法執行代表職務的,可以向本級人大會議主席團或者人大常委會請假。如果不宜繼續擔任代表職務,可以根據情況由原選區或者選舉單位罷免其代表職務或者勸其提出辭職!

  這里有一個新問題:監察法出臺后,監察機關依法留置涉嫌職務違法犯罪的人大代表是否需要暫停執行代表職務?筆者認為,留置也是一種限制人身自由的羈押措施,且留置的前提是“嚴重職務違法或者職務犯罪”(監察法第二十二條之規定),應歸屬于刑事案件的偵查(調查)階段,需要暫停執行代表職務。

  關于“服刑”,一般是指在看守所、監獄服“實”刑的,但實際上被判處緩刑或假釋、保外就醫的也屬于服刑,只不過是在家里服“虛”刑而已。至于服“虛”刑是否也暫停執行代表職務?全國人大法工委2004年9月14日在“關于暫停執行代表職務的法定情形的答復”中也明確:“對于代表被判處拘役、三年以下有期徒刑,被宣告緩刑的,是否暫時停止代表職務,法律沒有規定。我們認為,緩刑是指在緩刑考驗期內不執行所判刑罰,因此,被宣告緩刑的,不屬于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》規定的‘正在服刑’,不應暫停其執行代表職務。如果不宜繼續擔任代表職務,原選區或者選舉單位可以罷免其代表職務或者勸其提出辭職!

  暫停執行代表職務只是暫時性的。依據代表法第四十八條第二款之規定,暫停執行代表職務的法定情形“在代表任期內消失后,恢復其執行代表職務”;“但代表資格終止者除外”,因為被判處剝奪政治權利的,不是代表職務暫停的問題,而是代表資格終止的問題(代表法第四十九條之規定)。

  關于暫停執行代表職務的法定程序。依據代表法第四十八條之規定,暫停執行代表職務需要走“報告”程序,即“由代表資格審查委員會向本級人民代表大會常務委員會或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會報告”,并沒有明確非要走“決定”程序不可。

  溯源暫停代表執行職務的“報告”程序,代表法出臺之初并沒有法定,2010年代表法第二次修正時才予以明確。這樣一來,代表資格審查委員會應當及時了解掌握有關暫停執行代表職務的情況,依法向本級人大常委會進行報告。實踐中,暫停執行代表職務具有不確定性和動態變化,代表資格審查委員會向本級人大常委會的“報告”程序,一般難以及時到位。因為,一方面各級人大常委會會議一般兩個月才召開一次;另一方面,諸如這邊被羈押暫停準備報告,那邊解除羈押又需要恢復執行代表職務。

  關于行使許可決定權的程序規定。依據代表法第三十二條之規定,縣級以上各級人大代表非經本級人大主席團(人代會期間)或人大常委會(閉會期間)許可,“不受逮捕或者刑事審判”(第一款)及“采取法律規定的其他限制人身自由的措施”(第二款);縣級以上各級人大主席團或其常委會受理有關機關提出許可的申請,“應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究,或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形,并據此作出決定”(第三款);至于鄉鎮一級人大代表,有關機關無需事前提請許可,只要事后立即報告即可(第四款之規定)。

  至于在行使許可決定權的同時,能否一并作出暫停執行代表職務的決定?筆者認為,有所不妥。法律賦予人大許可權是對代表執行職務的保障,屬于事前監督;而暫停執行代表職務是對代表的監督,是事實存在情形的必然后果,屬于事后監督;行使人大許可決定發生在先,暫停執行代表職務發生在后,兩者沒有同期性。雖然說,一般情況下人大許可后即被羈押,但是事實上人大許可時代表并沒有被羈押,這個時候暫停執行代表職務的法定情形還不存在。因此,在作出許可決定的同時,一并作出暫停決定,明顯有悖法律。

  那么,暫停執行代表職務的法定情形出現,是否需要作出決定?筆者認為,在操作層面存在難度。其一,單一事項召開會議有難度,F實中,一些地方行使人大許可權都懶得加開一次常委會,由主任會議越俎代庖;更何況加開一次常委會決定暫停某一代表執行職務。其二,暫停有決定,決定恢復難。一般來說,既然暫停執行代表職務有決定,那么恢復執行代表職務也應該有決定。諸如解除羈押(羈押后不久就取保候審、免予起訴、免予刑事處罰等),依據代表法第四十八條第二款之規定,“恢復其執行代表職務”,就此單一事項加開會議作出恢復決定現實嗎?其三,暫停執行代表職務被否決咋辦?既然由會議作出決定,按照少數服從多數的集體議事原則,大多數常委會組成人員若不贊成暫停某一代表執行職務,該如何作出決定?顯然自找麻煩。

  綜上所述,暫停執行代表職務是法定情形下的必然結果,適時由代表資格審查委員會向本級人大常委會依法進行報告即可,不宜再作決定。筆者建議,代表法再次修正,可以考慮暫停(或恢復)執行代表職務由本級人大常委會或代表資格審查委員會予以公告,這樣不僅人大常委會組成人員知曉,涉事代表本人和原選區選民或選舉單位也應該知曉;還可以考慮將監察機關依法留置納入暫停執行代表職務的法定情形。

責編:陶影
 
 
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